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Dans le cadre du suivi de l’exécution du contrat, la Maîtrise d’ouvrage (MOA) est conduite à échanger fréquemment avec le consortium chargé de la mise en œuvre du système. Cependant, sa capacité à dialoguer avec chacun des membres de ce groupement va découler de la forme selon laquelle les membres du consortium ont eux-mêmes défini leurs obligations réciproques. Par ailleurs, même si le retour d’expériences des MOA des projets TSN fait apparaître qu’une relation de type partenariale a pu se développer entre la MOA et les Maîtrises d’œuvre (MOE), des difficultés d’exécution observées classiquement n’ont pas manqué d’émerger : interprétation des clauses du contrat, décalage de calendrier…

L’organisation de la maîtrise d’œuvre et le poids de l’éditeur

Le choix des titulaires des marchés de maîtrise d’œuvre par les régions expérimentatrices TSN a conduit à retenir deux configurations dans la structuration de la maîtrise d’œuvre :

  • Co-traitance entre un intégrateur et un ou plusieurs éditeurs ;
  • Désignation d’un intégrateur comme titulaire, et positionnement de l’éditeur en sous-traitance.

DEFINITION DU ROLE RESPECTIF DE L'INTEGRATEUR ET DE L'EDITEUR

Le retour d’expériences TSN a démontré que le rôle d’intégrateur n’était pas entendu de manière identique dans tous les projets et qu’en conséquence, des missions différentes étaient prises en charge par cet acteur, parfois en concurrence avec les missions confiées à des AMOA. Les définitions ci-dessous peuvent permettre de mieux cerner le rôle de chacun de ces intervenants afin de mobiliser au mieux les compétences de l’intégrateur.

  • Un éditeur de logiciel est un acteur de l'ingénierie de systèmes d'information, dont le métier principal est de concevoir et de créer les logiciels ;
  • Un intégrateur est un acteur de l'ingénierie de systèmes d'information, dont le métier consiste à assembler plusieurs composants d’origines et de natures diverses, incluant en général des infrastructures et des équipements techniques, des logiciels d’exploitation (ceux qui sont au cœur du fonctionnement des systèmes) et des logiciels métiers (ceux qui sont destinés aux professionnels utilisateurs). Au-delà de ce rôle d’assemblage, l’intégrateur est souvent responsable du choix des configurations techniques (technologies, taille, capacité, robustesse) adaptées aux besoins, ainsi que du paramétrage des différents logiciels métiers. L’intégrateur a donc une responsabilité globale sur la performance de l’ensemble de la solution numérique.

La présence d’un intégrateur peut être pertinente lorsque l’assemblage des différentes solutions logicielles et techniques est complexe. Sans que son rôle soit exclusif, l’intégrateur peut aussi assurer l’aide à la définition des besoins avec les utilisateurs. À l’inverse, lorsque la construction du système d’information et des services numériques repose sur un outil technique principal, cette compétence n’est pas toujours indispensable.

Dans la gestion de la relation contractuelle entre la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre, ces configurations ne sont pas neutres.

Dans la seconde formule, la responsabilité de mettre en œuvre les prestations objet du contrat pèse uniquement sur le titulaire, qui est en principe l’interlocuteur contractuel unique de la maîtrise d’ouvrage. Pourtant, lorsque la solution numérique est apportée par le sous-traitant, il n’est pas exclu que la MOA cherche à établir une relation directe avec le sous-traitant pour ses demandes concernant le produit lui-même. Dès lors, dans la conduite de la relation contractuelle, la MOA doit s’assurer que le mode de coopération entre l’intégrateur et l’éditeur en position de sous-traitance soit pleinement opérant et pérenne. Dans le respect de la réglementation applicable, ceci doit conduire la MOA à accorder une vigilance particulière à la rédaction des clauses du futur marché relatives à la forme juridique des consortiums.

Lorsque les partenaires sont co-traitants, l’établissement d’une relation directe avec l’éditeur est le principe. Mais alors, il convient d’être attentif à la répartition des rôles et des missions entre chacun des co-traitants, et tenir compte de la répartition du paiement des prestations entre les acteurs. Une répartition déséquilibrée pourrait conduire à ce que la MOA manque de leviers d’actions pour maintenir l’engagement des acteurs de maîtrise d’œuvre les moins bien rétribués au niveau de performance et de motivation suffisant.

Au-delà de l’intéressement financier de l’éditeur dans le cadre du projet particulier mené par la MOA, une autre difficulté peut naître du poids relatif de la MOA dans le panel des clients de l’éditeur. Dans l’hypothèse de la mise en œuvre d’une solution numérique déjà développée pour d’autres clients, le respect des termes du contrat peut nécessiter des adaptations (sous forme d’évolutions ou de modules complémentaires) du produit. Or, s’il s’agit d’une solution commercialisée à l’échelle nationale ou internationale, ces évolutions s’inscrivent dans un plan de développement (road map) général et peuvent ne pas être priorisées si l’intérêt économique du projet de la MOA est trop faible par rapport aux autres clients. Lorsque l’éditeur est sous-traitant, la MOA n’a pas de relation contractuelle directe avec l’éditeur : une telle configuration est dès lors moins favorable à la prise en compte de ses demandes car elle ne peut faire directement valoir son poids institutionnel auprès de cet acteur. Pour ces raisons, le choix par la MOA d’un outil déjà existant, à adapter et à déployer, ou d’une solution à développer entièrement, n’est pas sans incidence sur la gestion de la relation contractuelle. Dans le premier cas, la MOA dispose de fonctionnalités très rapidement déployables mais, parallèlement , l’adaptation de l’outil à ses besoins peut être rendue complexe en fonction du plan de développement défini par l’éditeur ; dans le second cas, le ou les éditeurs construisent la solution sur la base fournie par les intégrateurs, ce qui permet une plus grande adaptabilité aux besoins de la MOA. Mais ceci nécessite une certaine agilité de la part de l’éditeur et une contribution importante de la MOA pour définir les spécifications.

Quelle que soit la forme d’organisation retenue au sein du consortium, le suivi des relations avec les différentes parties prenantes implique que plus ils sont nombreux, plus celui-ci est complexe. Il en résulte que la MOA doit, lors de la phase de définition des besoins, bien évaluer les nécessités de son projet en termes de compétences. Ainsi, en phase de choix de l’attributaire du marché elle sera en mesure d’apprécier si la composition du groupement est réellement optimale, si l’équilibre entre les différentes composantes est juste et si les apports de chacun sont réels. Tous ces éléments pouvant être discutés au cours du dialogue(3) avec les industriels, la MOA doit réellement saisir cette opportunité pour tenter de faire évoluer au besoin les contours ou le fonctionnement du consortium.

La gestion des difficultés d’exécution

Le retour d’expériences des régions TSN fait apparaître deux natures principales de difficultés : l’une tenant à l’interprétation des clauses contractuelles, la seconde portant sur la gestion des délais d’exécution.

Une vision différente de la concrétisation des clauses du marché constitue la principale difficulté d’exécution des contrats de maîtrise d’œuvre énoncée par les régions expérimentatrices. Il s’agit notamment de déterminer ce qui relève des besoins décrits dans le contrat de ce qui constitue une demande d’évolution de la part de la MOA. Dans le premier cas, il s’agit d’une obligation contractuelle opposable à la maîtrise d’œuvre et dont le non-respect peut être sanctionné (paiement partiel, application de pénalités de retard) ; dans le second cas, le besoin se traduit par une commande spécifique (si le contrat prévoit cette possibilité) et un paiement complémentaire. Des écarts d’appréciation peuvent apparaître entre MOA et MOE. Dès lors, la précision, la clarté et l’exhaustivité de la description du besoin fonctionnel et technique sont primordiales pour éviter des discussions sur le périmètre des obligations du maître d’œuvre.

 

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Les réunions de lancement d’un des projets ont donné lieu à une re-formalisation de la trajectoire fonctionnelle sur les différents axes du projet au regard des exigences du cahier des charges. Ceci a conduit à une feuille de route précise de développement des usages. Au regard de celle-ci, une séance a été dédiée à l’explicitation du contenu de l’offre de l’industriel afin de déterminer précisément ce qui était inclus dans le socle contractuel de base et ce qui donnerait lieu à commandes complémentaires émises par la MOA.

 

À l’inverse, des fonctionnalités décrites initialement peuvent s’avérer non pertinentes ou non prioritaires, au regard des premiers retours utilisateurs ou des évolutions de l’environnement externe du projet (cf. infra). Pour pouvoir en tenir compte, il convient de privilégier lors de la rédaction des clauses du contrat une modalité contractuelle permettant la distinction d’un socle de base et de développements ou prestations complémentaires. En outre, la MOA doit porter une attention particulière à la définition de ce socle de base, sur lequel elle est engagée contractuellement, afin de ne pas avoir à gérer les conséquences d’une réduction du périmètre.

La seconde nature de difficultés le plus souvent observées a trait aux délais d’exécution des prestations logicielles ou de services. Sur ce point, il apparaît deux manières contractuelles de gérer ce sujet :

  • Soit le contrat renvoie à la phase de cadrage pour établir un planning détaillé qui sera la résultante d’une négociation entre la MOA et les prestataires ;
  • Soit le contrat définit ce planning qui est alors opposable à la maîtrise d’œuvre sans acte complémentaire.

L’intérêt de cette seconde solution réside dans la contrainte très forte mise ainsi sur le consortium puisque chaque décalage de planning donnera lieu à sanction. En outre, l’éventuelle modification des délais issue d’un accord entre les parties au contrat prendra la forme d’un avenant (dont les conditions de conclusion sont également encadrées réglementairement), ce qui doit conduire à ce qu’elle reste exceptionnelle. L’envers de la force contraignante attachée à son caractère contractuel réside dans son absence de souplesse puisque tout décalage du planning de mise en œuvre de la feuille de route nécessite des avenants successifs et donc une moindre adaptabilité aux aléas d’un projet complexe. À ce titre, la MOA ne doit pas perdre de vue que le non-respect des délais peut être imputable à un aspect de la mise en œuvre du projet dont elle a la responsabilité.

 

Illustration

La mobilisation des acteurs pour faire l’expression des besoins sur certains parcours peut demander plus de temps que ce que la MOA avait envisagé initialement.

 

Pour autant, la définition concertée d’un planning de mise en œuvre peut être défavorable à la maîtrise d’ouvrage si son projet n’est pas considéré comme prioritaire pour l’industriel. À l’inverse, la maîtrise d’ouvrage doit être consciente, lorsqu’elle sollicite des décalages de planning, que ceux-ci peuvent impliquer une charge de suivi de projet renforcée pour l’industriel qu’il pourrait être réticent à consentir s’ils se répétaient.

Pour arbitrer le choix entre opposabilité contractuelle ou non du calendrier de mise en œuvre de la feuille de route, la MOA doit tenir compte du fait que son projet est, ou non, soumis à des données d’entrée extérieures. Ainsi, s’agissant de la mise en œuvre de projets numériques soumis à des orientations de la puissance publique, le fait que certains sujets (conditions d’interopérabilité, existence de référentiels nationaux ou non, évolutions à apporter à la réglementation…) soient portés par d’autres acteurs implique des délais et donc des coûts supplémentaires, ce qui doit inciter les MOA à mobiliser des outils contractuels plus souples en matière de gestion du calendrier ou du périmètre de leur projet spécifique.

Comme indiqué précédemment, lorsque le retard dans la livraison de certaines prestations est imputable au titulaire, les pénalités prévues au contrat doivent être mises en œuvre. C’est pourquoi les clauses relatives aux sanctions applicables en cas de non-respect du contrat doivent être particulièrement précises et adaptées, dans leurs modalités de calcul, aux enjeux du projet. À cet égard, la rédaction des clauses administratives et en particulier celles relatives aux sanctions applicables dans le cadre du contrat est fréquemment négligée et les aspects administratifs et juridiques doivent constituer un thème de dialogue(4) avec les industriels au même titre que les sujets techniques et fonctionnels.

Le suivi de l’exécution et les difficultés les plus fréquemment rencontrées illustrent le fait que les éléments restés trop imprécis à l’issue de la phase de définition des besoins (périmètre fonctionnel voire géographique, prise en compte des demandes des utilisateurs, gestion des délais de mise en œuvre), s’ils n’ont pas donné lieu à des dispositifs contractuels spécifiques, ne peuvent être résolus que par la relation de partenariat développée avec la MOE. Il en résulte plusieurs constats :

  • Que la phase de définition des besoins est un élément essentiel de la définition de la stratégie d’achat à laquelle il faut laisser le temps de la maturation;
  • Que la définition du montage contractuel, autre étape de la définition de la stratégie d’achat, doit prévoir des solutions permettant de répondre aux aléas les plus probables ;
  • Qu’une relation de confiance doit être tissée avec la maîtrise d’œuvre permettant la mise en œuvre d’un réel partenariat au terme duquel les deux parties ont intérêt à la réussite du projet.

L'articulation avec les AMOA ou d’autres opérateurs de MOE

S’agissant de projets d’envergure importante, les MOA peuvent avoir besoin de s’attacher les compétences d’une assistance externe (AMOA) notamment sur les aspects de gestion de projet (PMO), de communication, juridiques, etc. Des contrats distincts de celui conclu entre la MOA et la MOE lient alors la MOA et les AMOA. Compte tenu de la temporalité dans laquelle ceux-ci ont pu être conclus, c’est-à-dire parfois très en amont du contrat de maîtrise d’œuvre, la question du périmètre d’intervention de ces différents acteurs peut se poser. Des redondances dans les compétences ainsi mobilisées peuvent dès lors apparaître, ce qui représente un surcoût pour le projet.

 

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Le recueil des besoins des utilisateurs peut en particulier constituer un sujet nécessitant de bien délimiter le rôle de chaque prestataire : l’AMOA ayant la légitimité pour prendre en charge ce sujet au titre de la définition des spécifications fonctionnelles, la MOE pouvant pour sa part l’avoir intégré à la phase de recettage des développements.

Préalablement à la définition du contenu des missions de chaque intervenant (de chaque AMOA si elles sont multiples et de la MOE), la MOA doit ainsi veiller à analyser le processus précis de développement afin d’identifier les sujets pour lesquels elle estime utile d’être assistée et décider ensuite à qui elle confie le sujet. C’est sur cette base que les contrats de chacun doivent être rédigés en décrivant précisément le périmètre d’intervention et en indiquant les besoins d’interaction à satisfaire vis-à-vis des autres prestataires.

 

D’une façon similaire, il peut s’avérer utile de mobiliser, de façon ponctuelle, un acteur de l’éco-système, bien qu’il ne soit pas inclus dans l’ensemble contractuel principal. Par exemple, il peut s’agir de l’éditeur d’un logiciel particulier, à interfacer avec la solution en construction, cette intégration ne constituant pas en elle-même un élément essentiel du programme fonctionnel initial. Dans ce cas, on ne peut que recourir à un marché existant, s’il existe – par exemple marché de maintenance évolutive – ou conclure spécifiquement un marché particulier, par un mode de passation approprié sur le plan juridique comme par rapport au besoin (marché négocié, procédure adaptée, autre procédure d’achat).

En cours d’exécution des contrats respectifs, il appartient à la gouvernance stratégique d’arbitrer les éventuels conflits de périmètre et d’en déduire les modifications éventuelles à apporter aux contrats des intervenants.

(3) – Si la procédure de passation retenue dans le cadre de la définition de la stratégie d’achat comporte une telle phase de dialogue ou de négociation.

(4) – Si la procédure de passation retenue dans le cadre de la définition de la stratégie d’achat comporte une telle phase de dialogue ou de négociation.

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Date de parution : 01/12/2017

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